Prof. Mustafa Erdoğan

Başkanlık Sistemi, Latin Amerika Tecrübesi ve Türkiye

A. GİRİŞ

Aşağı yukarı son kırk yıldır Türkiye’nin siyasî gündeminden hükümet sistemi tartışmaları hiç eksik olmadı. Bu tartışma 70’li yılların sonlarından bu yana, esas itibariyle, parlamentarizme karşı başkanlık veya yarı-başkanlık sistemi ekseninde gerçekleşti. Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya halk tarafından seçilmesini öngören 2007 tarihli Anayasa değişikliği her ne kadar o sıralar yaşanan bir “anayasa krizi”ne cevap olarak ortaya çıktıysa da, öteden beri yapılagelmekte olan sözkonusu tartışmaların bu değişikliğin gerçekleşmesi için elverişli bir zemin yarattığı da açıktır.

Böylece, 1982 Anayasasının zaten geleneksel parlamentarizmde alışılmadık ölçüde güçlendirmiş olduğu cumhurbaşkanı, 2014 yılında genel oyla yapılan ilk seçimden sonra siyasal sistemin kilit aktörü haline geldi. Mamafih, bu durumun, halk tarafından cumhurbaşkanlığına seçilen Recep Tayyip Erdoğan’ın kişiliğiyle yakından bağlantılı olduğunu da belirtmek gerek. Ne var ki, Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın gönlünde yatanın bundan daha öte bir şey olduğu, 2010 Anayasa referandumunu takip eden yeni anayasa çalışmaları sırasında AKP’nin Uzlaşma Komisyonu’na sunduğu başkanlıkçı önerilerden belliydi.1Her ne kadar Cumhurbaşkanı Erdoğan ve partisi her vesileyle yapmaya çalıştıkları şeyin “başkanlık sistemi”ne geçmek olduğunu söylüyorsalar da; öyle anlaşılıyor ki, asıl hedefleri, merkezinde yer alan Başkanın bütün devlet organlarına vesayet ettiği bir siyasal sistemdir. Bu arada, devlet sistemini siyasî liderlik (devlet başkanlığı) etrafında örgütlemeye ilişkin bu düşüncenin İslâmî siyaset geleneğinde güçlü fikrî ve pratik temelleri olduğunu da hatırlamakta yarar var.

Öyle veya böyle, bugün karşı karşıya olduğumuz bu kritik durumun siyaset ve anayasa teorisi açısından ele alınıp analiz edilmesine ihtiyaç var. Bu analiz şu dört ayak üstünde ilerlemelidir. AKP’nin anayasa değişikliği yoluyla gerçekleştirmek istediği bu modelin gerçekten de bir «başkanlık sistemi» olup olmadığını anlamak için, ilk önce başkanlık hükümet sisteminin ne olduğunun aydınlatılması gerekmektedir. Bunu, başkanlık sisteminin genelleştirilebilir bir model olup olmadığına ilişkin güçlü bir fikir edinebilmek için, başta Latin Amerika olmak üzere, bu modelin ABD dışındaki ülkelerdeki performansının gözden geçirilmesi izlemelidir. Üçüncü olarak ele alınması gereken, Türkiye’nin sosyo-politik ve kültürel özellikleri ile kurumsal geleneklerinin başkanlık sisteminin başarılı bir şekilde işlemesi için uygun olup olmadığı konusudur. Son olarak, hâlihazırda gündemde olan AKP’nin anayasa değişikliği teklifinde öngörülen modelin başkanlık sistemi olup olmadığını ve bu teklifin anayasallaşması durumunda Türkiye’nin nasıl bir siyasî rejime sürükleneceği sorununu ele almak gerekmektedir.

B. BAŞKANLIK SİSTEMİ NEDİR?

Başkanlık sistemi, bilindiği gibi, bir “hükümet sistemi” modelidir. Hükümet sistemleri bize bir devlette, esas olarak, yasama ve yürütme fonksiyonlarının, bu fonksiyonlara karşılık gelen yetkilerin ve onları yerine getirecek olan organların nasıl organize edildiklerini ve bu organların birbirleriyle ilişkilerinin nasıl düzenlendiğini gösterirler. Anayasa ve siyaset teorisinde aşağı yukarı 1970’ler sonlarına kadar, başlıca üç hükümet sistemi modelinin var olduğu; bunların da parlamentarizm, başkanlık hükümeti ve meclis hükümeti sistemlerinden ibaret olduğu kabul edilirdi. Fransa’nın 5. Cumhuriyet (1958/62) Anayasasıyla kurulan parlamentarizm-başkanlık karması “yarı-başkanlık hükümeti” (Duverger 1980) adlı modelden sonra hükümet sistemleri tasnifi artık dörtlü yapılmaya başladı. Aslına bakılırsa, Sovyetik sistemlerin çökmesinden sonra, özellikle Doğu Avrupa ve Balkanlar ile dünyanın başka yerlerinde yapılan yeni anayasaların kurduğu hükümet sistemleri de göz önüne alınınca, bugün artık bu dörtlü tasnifin de dünya üstündeki çeşitliliği açıklamaya yeteceği şüphelidir.

Tekrar vurgulamak gerekir ki, başkanlık sistemi bir siyasî rejim tipi değil, bir “hükümet sistemi” modelidir. “Hükümet sistemi” ile “siyasî rejim” birbiriyle ilişkili olmakla beraber, bunlar ayrı kavramsal kategorilerdirler. Siyasî rejim, bir devlet sistemine kendi ayrı kimliğini kazandıran ve devlet-yurttaş ilişkilerinin niteliğini belirleyen kurallar, pratikler, kurumlar ve fikirler bütününü ifade eder. Bir rejimin kimlik veya niteliği, bu ilişkileri etkileyen –başta partiler, sendikalar ve diğer örgütlü gruplar olmak üzere- başka pek çok sivil ve siyasî aktör ile bunlar arasındaki ilişkilere de bağlı olarak şekillenir (Erdoğan 2015: 471).

Bu çerçevede kabaca üç siyasî rejim tipi ayırt edilebilir: liberal-demokratik rejimler, otoriter rejimler ve totaliter rejimler. Son zamanlarda yarı-demokratik ve yarı-otoriter olarak nitelenen -ve birçok alt türü olan- ara kategoriler hakkında da geniş bir literatür oluştu.2 “Hükümet sistemi” ile “siyasî rejim”in ayrı kavramlar olmasının bir sonucu olarak, pratikte parlamenter hükümet sistemine sahip otoriter bir rejim olabileceği gibi, başkanlık hükümeti sistemi ile yönetilen demokratik bir rejim de var olabilir. Ayrıca, aralarındaki bu kavramsal farklılığa rağmen, başka sosyo-politik ve/veya sosyo-kültürel faktörlerle birleşmesi halinde, bir hükümet sistemi otoriter bir rejimin doğmasına katkıda bulunabilir veya demokratik bir rejim için avantaj sağlayabilir.

Bilindiği gibi, başkanlık hükümeti sistemi, kökeni ve istikrarlı performansı itibariyle, tipik Amerikan sistemidir. Bu sistemin ayırt edici özelliği “kuvvetler ayrılığı”na dayanmasıdır. Bu ilke gereğince, yasama, yürütme ve yargı organları hem oluşumları hem de işlevleri bakımından birbirinden tamamen ayrılmıştır. Montesquieu’den bu yana, kuvvetler ayrılığının, bütün devlet yetkilerinin tek bir elde toplanmasını (güç temerküzünü) önleyerek siyasî özgürlüğü garanti etmeye hizmet edeceği varsayılır. Amerikan anayasasının yapıcılarından James Madison bu görüşü şu şekilde ifade etmiştir: “Yasama, yürütme ve yargının, yani bütün yetkilerin -ister bir, ister birkaç, isterse birçok kişiden oluşan- aynı ellerde toplanması, bunlar ister ırsî, ister kendi-kendini atamış, isterse seçimle gelmiş olsunlar, (bu) pekâlâ istibdadın tanımı olarak adlandırılabilir.”3 Bu arada, yargı esas itibariyle politik bir organ olmadığı için, başkanlık hükümeti sisteminin tanımı bakımından asıl önemli olan yasama ile yürütmenin ayrılığıdır. Bununla beraber, yargının konumu, yani onun yasama ve yürütmeden ayrı olup olmadığı siyasî rejimin niteliğini belirlemede çok önemli olabilir.

Başkanlık sistemi adını, devlet teşkilâtı içinde yürütme organı konumunda olan “başkan”dan alır. Amerikan anayasasını başkanlıkçı yapan şey, yürütmenin halk tarafından seçilmesi ve görevde kalmak için yasamanın güvenine ihtiyaç duymamasıdır (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 8-9). Giovanni Sartori (1994: 83-84), başkanlık sisteminin başlıca tanımlayıcı özelliklerini şu şekilde belirtmektedir: (1) Devlet başkanının doğrudan veya yarı-doğrudan bir şekilde halk tarafından seçilmesi,

(2) Yürütmeyi başkanın yönetmesi, (3) Başkanın sabit görev süresi boyunca görevden alınamaması.4 Başkanın kararname çıkarma yetkisine sahip olup olmamasının başkanlık sisteminin tanımı için şart olduğu konusunda ise görüş birliği yoktur. Amerikan Anayasasında Başkana açıkça böyle bir yetki verilmemiş olmasına rağmen, bir yazar (Carey 2005: 92) Başkanın genel kural koyma (law-making) yetkisini sistemin tanımlayıcı unsurları arasında sayarken, başka bazı yazarlar (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 8-9) başkanlık sisteminde Başkanın kararname çıkarma yetkisine sahip olmadığını belirtmektedirler. Buna karşılık, Latin Amerikan başkanlık sistemlerinin çoğunda yürütmenin kararname yetkileri hep var olmuş, hatta 20. yüzyılda bu genel kural haline gelmiştir (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 8-9).

Bu unsurlara, başkanlık hükümetinin tipik örneği olan ABD’de karşımıza çıkan “frenler ve dengeler” (checks and balances) mekanizmasını da ekleyebiliriz. “Frenler ve dengeler” mekanizmasını başkanlık sisteminin ayrılmaz bir unsuru sayan James Madison bunun arkasında yatan fikri şu şekilde ifade etmektedir: “Yasama, yürütme ve yargı bölümlerinin birbiriyle tamamen bağlantısız olması gerekmez. ... (B)u bölümler, her birine diğerleri üzerinde anayasal kontrol verecek şekilde, bir ölçüde birbiriyle bağlantılı ve ilişkili hale getirilmedikleri sürece, özgür bir yönetim için esas olan derecede bir ayrılık pratikte hiçbir zaman gereği gibi/gereğince sürdürülemez.”

Amerikan sisteminde yer alan frenler ve dengeler mekanizmasının temel amacı, hükümet sistemi içinde kuvvetlerin birbirini dengelemesi yoluyla otoriter ve keyfî bir yönetim ihtimalini azaltmaktır. Fakat bu mekanizma aynı zamanda her bir kuvvetin diğerlerinin işlevine bir ölçüde katılması-nı da sağlamayı amaçlar. Frenler ve dengeler sisteminin bu “katılmacı” yanının devlet yönetiminde işbirliği ve koordinasyon ihtiyacıyla ilgili ol-duğu söylenebilir. Başkanın birçok atamasının Senato’nun onayına tâbi olması, başkanın yürütme bütçesinin Kongre’nin onayına bağlı olması, başkanın Kongre tarafından azli ve Senato’nun başkanın yaptığı antlaş-maları onaylaması Kongre’nin başkan üzerindeki fren ve denge araçla-rı arasında yer almaktadır. Başkanın Kongre üzerindeki fren ve denge araçlarına bazı örnekler arasında ise başkanın Kongreye kanun tavsiye etmesi, başkanın Kongre’den geçen kanunları veto edebilmesi, başka-nın Kongreyi olağanüstü toplantıya çağırabilmesi sayılabilir.

C. BAŞKANLIK SİSTEMİNİN UYARLANABİLİRLİĞİ VE LATİN AMERİKA TECRÜBESİ

Dünyanın bugünkü manzarasına hükümet sistemleri açısından bakıl-dığında edinilecek ilk izlenim şudur: Saf parlamenter olan demokrasi-ler nispeten zengin ve siyaseten istikrarlı olan OECD ülkeleri arasında toplanmışken, başkanlık sistemi ve karma sistemler ise nispeten yeni demokrasiler ile baskın özellikleri siyasî ve anayasal istikrarsızlık olan ülkeler arasında daha yaygındır. Nitekim 2002 yılı itibariyle, başkanlık sistemiyle (veya başkancı sistemle) yönetilen ülkeler içinde ise Arjantin, Brezilya, Dominik Cumhuriyeti, Ekvator, El Salvador, Guatemala, Hon-duras, Kolombiya, Kosta Rika, Meksika, Nikaragua, Paraguay, Uruguay, Venezuela gibi Latin Amerika ülkeleri başı çekmektedir (Carey 2005: 92-93). Bu durum karşısında, karşılaştırmalı hükümet ve siyaset araş-tırmacılarının çoğu, başkanlık sisteminin başarılı işleyişinin aşağı yukarı ABD’yle sınırlı olduğu ve başka ülkelerde bu sistemin demokratik istik-rar getirme ihtimalinin hemen hemen hiç bulunmadığı sonucuna var-mışlardır. Gerçekten de, başta Latin Amerika’da olmak üzere, başkanlık sistemini taklit etme çabaları orta ve uzun dönemde genellikle başarı-sızlıkla sonuçlanmıştır.

Bu durum nasıl açıklanabilir? Bunun görünüşte iki nedeni var: Ya tak-litçi ülkeler bu sistemin bazı unsurlarını bilerek almamış ve hatta ona başkanlık sisteminin mantığına aykırı eklemeler yapmışlardır, ya da ak-tarmacı ülkelerde bu modelin içine yerleştiği sosyal-siyasî bağlam veya “çevre şartları” sistemin başarılı işlemesi için uygun değildir. Aslına ba-kılırsa, çoğu zaman bu ihtimallerin ikisi de bir arada olmakla beraber, literatürde şimdiye kadar daha çok ikinci ihtimale vurgu yapılagelmiştir. Başkanlık sisteminin dezavantajları konusunda kesin olan Juan Linz ise başkanlık sisteminin doğası gereği -yapısal özelliklerinden dolayı- istik-rarlı bir demokrasiyle bağdaşmasının zor olduğu görüşündedirler. Linz ve takipçilerine göre, ABD örneği tamamen istisnaî ve özel bir durum teşkil etmektedir ve dolayısıyla genelleştirilemez. Bu görüş açısından sorun şöyle görünmektedir: Başkanlık hükümeti modelinin ABD’de demokratik istikrarı sağlamasını mümkün kılan şey, bu ülkeye özgü ve başka toplumlarda eksik olan bazı şartların varlığıdır; tersinden söyler-sek, bu şartların başka ülkelerde var olmaması oralarda demokratik ve istikrarlı bir başkanlık sistemi ihtimalini zayıflatmaktadır.

Juan Linz’e göre, başkanlık sistemi, yürütme ile yasama arasında çıka-bilecek çatışmaları çözecek herhangi bir mekanizma öngörmediği için kurumlar arasında gerilimi tetikleme eğilimindedir. Ne başkanlar uzlaş-maya yanaşmayan meclisleri feshedebilirler, ne de meclisler güvensizlik oyuyla yürütmeyi görevden düşürebilirler. Bu seçeneksizlik, söz konusu gerilim veya çatışma durumunda taraflardan birini anayasa dışı seçe-nekler aramaya yöneltebilir ki bu da başkanlık demokrasisinin istikrarını tehlikeye atar (Carey 2005: 94). Başkanlık sisteminde gerilimi besleyen yapısal bir unsur ikili meşruluktur. Yani, hem başkan hem de parlamen-to yetkilerini doğrudan doğruya halktan aldıkları için, izlenecek siyaset konusunda uzlaşmaktan çok çatışmaya meylederler. Bu da tarafların siyaseti “sıfır-toplamlı” bir oyun olarak görmelerini teşvik eder, yani her bir taraf kazananın her şeyi alması için mücadele eder. Linz de bu tezi-ni, esas itibariyle, yüksek derecede istikrarsızlık yaşayan ve hemen he-men bütün rejimlerin başkanlık olduğu Latin Amerika’nın tecrübesine dayandırmıştır (Garner & Ferdinand & Lawson 2012: 251-52). 1960’lar ve 1970’lerde bazı Latin Amerika demokrasilerinin çökmesi başkanlık sis-teminin başarısızlığına ilişkin bu tezi doğrular görünmektedir. Nitekim 1964’te Brezilya’da, 1968’de Peru’da, 1973 Şili’de, 1975’te Uruguay’da ve 1976’da Arjantin’de yasama-yürütme çatışmaları uzun dönemli otoriter yönetimleri dayatan askerî müdahaleleri getirdi. Doksanlı yıllarda başka yazarlar tarafından yapılan hem tekil ülkeler hakkındaki hem de karşı-laştırmalı birçok araştırma bu tezi desteklemiştir (Carey 2005: 95).Özbudun’un anlatımıyla, başkanlıkla yönetilen “Latin Amerika ülkeleri-nin hemen hepsinde demokratik süreçler, ya askerî darbeler ya da Juan Peron, Alberto Fujimori, Hugo Chavez gibi liderlerin popülist otoriter yönetimleriyle kesintiye uğramıştır. Güney Amerika’nın dört önem-li ülkesi (Brezilya, Arjantin, Şili ve Uruguay) yakın geçmişte uzun sü-reli askerî diktatörlüklere sahne olmuştur. Uzunca bir dönem nispeten istikrarlı bir demokrasiyi sürdürmüş olan Venezuela, yakın geçmişte Hugo Chavez liderliğinde bir popülist otoriterizme savrulmuştur. La-tin Amerika’nın diğer bir önemli ülkesi olan Meksika, yüzyıla yakın bir hegemonyacı tek-parti (Devrimci Kurumlar Partisi, PRI) yönetiminden ancak yakın zamanlarda yarışmacı bir rejime geçebilmiştir.” Her ne ka-dar 1990’lardan itibaren Latin Amerika’da askerî yönetimler dönemi ka-panmış görünse de, buralarda demokratik başkanlık demokrasilerinin pekiştiğini söylemek için henüz vakit erkendir (Özbudun 2015: 10) Gö-rünüşe göre bu yargının tek istisnası, 1948 yılından bu yana kesintisiz bir şekilde demokrasiyle yönetilen Kosta Rika’dır (Lane 2011: 32).

Buna karşılık, Jose A. Cheibub’a göre (2007), başkanlık sistemlerinin parlamenter rejimlerden daha az istikrarlı olmalarının nedeni hükümet biçimlerinin farklı olması değil, onların içinde işledikleri siyasî bağlam-lardır. Daha açık bir anlatımla, parlamenter demokrasilerin başkanlık demokrasilerinden daha istikrarlı oldukları evet doğrudur, ama bu is-tikrarsızlığa sebep olan bizatihi başkanlığın yarattığı müşevvikler değil-dir. Başkanlık demokrasileri, sistemik-yapısal nedenlerle, yani bunların kurumları siyasî aktörleri anayasa-dışı çözümler aramaya zorladıkları için başarısız olmazlar. Muhtemeldir ki sorun daha ziyade çatışmala-rın kendisindedir, bu çatışmaları sadece başkanlık sistemi içinde değil başka herhangi bir kurumsal çerçeve içinde de uzlaştırmak zordur. La-tin Amerika’da askerî otoriteryen rejimlerin yerini demokratik başkanlık rejimlerinin alması yönünde bir eğilim vardır, ama bunun nedeni tercih edilen hükümet sisteminden ziyade bu ülkelerin yaşadıkları otorite kri-zidir (Garner & Ferdinand & Lawson 2012: 251-52).

Latin Amerika ülkelerinde ayrıca düşük refah düzeyi ve yaygın yoksul-luk, demokratik siyasal kültürün zayıflığı ve kutuplaşmış siyaset gibi yerel (yani, sistemik olmayan) etkenler, demokrasinin sürdürülebilirliği üzerinde, muhtemelen hükümet sisteminden daha fazla etkili olmuş-tur. Bununla birlikte Başkanlık Sistemi’nin de, yasama-yürütme krizlerini çözebilecek mekanizmalardan yoksunluğu, başarısız bir başkanı görev süresi sırasında görevden uzaklaştırabilecek esneklikten mahrum olma-sı, siyasal mücadelenin sıfır toplamlı bir oyuna dönüşerek kızışması ve kutuplaşması gibi nedenlerle, bu sonuca katkıda bulunduğu” da (Özbu-dun 2015: 4) söylenebilir.

Öte yandan, Latin Amerika’yla ilgili kimi örneklerde sorunun bir kay-nağının da, yukarıda işaret edildiği gibi, başkanlık sisteminin yapısal bütünlüğünün bozularak aktarılmış olması olabilir. Meselâ, birçok Latin Amerikan başkanlık sistemleri başkana yasama organını feshetme yet-kisi tanımıştır ki (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 11), bunun başkanlık sisteminin prototipiyle bağdaşmadığı açıktır.

Latin Amerikan başkanlık sistemlerinin çoğunda dikkat çeken daha be-lirgin bir özellik, yürütmenin güçlü kararname yetkilerine sahip olması-dır. Örnek olarak, Brezilya, Kolombiya ve Arjantin’de başkanın çıkardığı kararname geçicidir, hemen yürürlüğe girer ama meclisin onayına ta-bidir. Ekvator’da başkan «acil» (urgent) konularda kararname çıkarabi-lir, eğer Kongre 15 gün içinde hareketsiz kalırsa kararname kanunlaşır (Carey 2005: 104). Latin Amerika ülkelerinde başkanlar zaman zaman yasama organını devre dışı bırakarak ülkeyi kanun gücündeki kararna-melerle yönetmektedirler ki bu da başkanın elinde aşırı güç toplanma-sına yol açmaktadır (Özbudun 2015: 3-4).

Yürütmenin veto ve yasama sürecini başlatma yetkileri bakımından da benzer bir durum söz konusudur. Keza, anayasa değişikliği önerme yet-kisi 19. yy.da çok az ülkede varken, 1979 sonrasında Latin Amerikan ana-yasalarının % 90’ı yürütmeye anayasa değişikliği önerme yetkisi vermiş-tir. İşte Başkana verdikleri bu güçlü kural-koyma (law-making) yetkileri nedeniyle Latin Amerikan modeli, başkanlık sisteminin ayrı bir türünü 

temsil etmektedir. Kural-koyma yetkilerinden kastedilen olağanüstü hal ilânı, kararname (kanun gücünde bağlayıcı kurallar koyma) çıkarma ve anayasa değişikliği ve yasa önerme yetkileridir. Sonuç olarak, Latin Amerikan başkanlığını Amerikan prototipinden ayıran nokta, başkanın olağanüstü yönetim ve kural-koyma konularında geniş yetkilerine sahip olmasıdır (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 12, 14, 24).7

D. AMERİKA’NIN İSTİSNAÎ KONUMU VE BAŞKANLIK SİSTEMİNİN TÜRKİYE’YE UYARLANABİLİRLİĞİ

Başkanlık sisteminin demokratik istikrar içinde uzun bir geçmişe sahip olduğu Amerika Birleşik Devletleri birçok bakımdan özel bir ülke ve halktır. Başkanlık sisteminin bu ülkede görünüşteki istisnaî başarısının ABD’nin söz konusu kendine özgü şartlarıyla yakın bir ilişkisi olsa ge-rektir. Tarihsel olarak “Amerika”, merkezî otoritenin veya devletin ne-redeyse “tabiat hali” şartlarından yavaş yavaş doğup evrimleştiği bir yerdir. Başka bir ifadeyle, burada devlet aşağıdan yukarıya bir şekilde ve tedricen ortaya çıkmıştır. Aynı nedenle, Tocqueville’in daha 1850’ler-de gözlediği gibi, Amerika’da güçlü bir sivil toplum geleneği vardır. Toplumda kendi ortak işlerini görmek üzere örgütlenme ve birlikte iş yapma becerisi (“art of association”) gelişmiştir. Bugünkü ABD’yi ku-ran halk, “oralarda bir yerde” kendisine hükmedecek, kurumlaşmış üs-tün bir otorite fikrine baştan beri kuşkuyla bakmıştır. Siyasî kurumlarını oluştururken de Amerikalıların temel kaygısı, “zorunlu bir kötülük” ola-rak gördükleri devletin alanını ve hacmini alabildiğine küçük tutmak ve böylelikle despotik yönetim ihtimalinin önüne geçmek idi. Devlet de-nen “kötülüğe” katlanmayı “zorunlu” kılan tek neden ise, Amerikalılara göre, bireylerin devletten önce zaten sahip oldukları doğal haklarının korunmasına olan ihtiyaçtı.

Onun içindir ki, bağımsızlık ilânını takiben Amerikalıların oluşturdukları ilk merkezî otorite devlet bile değildi. Nitekim halen yürürlükte olan 1787 Anayasasından önce Amerikalıların kurdukları ilk siyasî otorite, tek organı “Kongre” olan -yani, yürütmesi olmayan- bir Konfederasyon idi. Gerçi daha sonra 1787 Anayasasıyla “Amerika Birleşik Devletleri” adı al-tında merkezî bir devlet kurdular ama orda da temel hareket noktasını “sınırlı devlet” fikri oluşturuyordu. Bu düşünceyle, Amerika’nın “kurucu ataları” (founding fathers), Madison’dan yukarıda aktardığım ifadede görüldüğü gibi, istibdad tehlikesini bertaraf etmek üzere, devleti kuv-vetler ayrılığı temeli üstüne kurdular. “Kurucu atalar” bu konuda o ka-dar kararlıydılar ki, güçlerin tek elde toplanmasını önleyebilmek için bu işlevsel (veya yatay) kuvvetler ayrılığının yeterli olmayacağı düşünce-siyle, devlet içinde otoriteyi dikey olarak da dağıtmayı, yani federalizmi tercih ettiler. Üstelik, bu adem-i merkezî, gevşek siyasî birlik içindeki birincil aktörün merkezî devlet değil, eyaletler -kurucu devletçikler- ol-masını istediler. Kısaca, daha pek çok yazar ve düşünür yanında, Harold Laski’nin (1992: 75-76) de dediği gibi, ABD’de başkanlık sistemi “zayıf hükümet”e olan inanç üzerine kurulmuştur.

Bu sistemde, dışarıdan bakıldığında güçlüymüş gibi görünen seçilmiş Başkanın sanıldığı kadar güçlü olmamasını ve dolayısıyla despotlaşamamasını sağlayan dinamikler arasında, kuvvetler ayrılığı ve “frenler ve dengeler” mekanizması gibi kurumsal tercihlerin yanında, “anayasa-dı-şı” olarak adlandırılabilecek olan etkenlerin de önemli bir yeri vardır (Sartori 1994: 89). Bu dinamiklerin başında ABD’nin tarihsel-kültürel arka planı gelmektedir. Aynı zamanda Amerika’da “sınırlı devlet”in de zeminini oluşturan bu faktörlerin sosyolojik karşılığını ise güçlü ve özerk bir sivil toplumun varlığı oluşturmaktadır. Harry Kantor’un Latin Ameri-ka başkancı sistemlerinde başkanın gücünü sınırlamak için gerekli gör-düğü tedbirler arasında saydığı “başka iktidar merkezleri kurmak” da aynı noktaya işaret etmektedir. Bunu, sivil toplumu güçlendirmek ola-rak yeniden kavramlaştırabiliriz. Yazarın bununla kastettiği, siyasî par-tiler, sendikalar, işveren örgütleri ve muhtelif çıkar gruplarıyla birlikte, güçlü örgütlü sivil-siyasal yapılardır. Kantor’un yönetimin gücünü sınır-lamak için gerekli olduğunu düşündükleri arasında tarafsız bir bürokra-sinin oluşturulması ve iktidarın temelinin yerelleştirilmesi de yer almak-tadır. Yazara göre, bu tedbirler başkanın/yönetimin yetkisini sınırlamak suretiyle sistemin demokratik işleyişini mümkün kılacaktır (Kantor 1992: 109-110).Amerika örneğinde, devlet yetkilerinin anayasayla hem yatay hem de dikey olarak dağıtılmış ve devletin işlevsel olarak da sınırlanmış olması-nın, güçlerin başkanda toplanmasını önlemede elbette hatırı sayılır bir rolü vardır. Yine de bu sistemde başkanı -daha temelde devleti- zayıf-latan başka etkenlerin var olduğunu unutmamak gerekir. Her şeyden önce, bir yandan federal yapılanma, öte yandan tarihsel olarak devletin “aşağıdan yukarıya” bir şekilde oluşmuş olması, Amerikan siyasetin-de yerelliğin hâkim olmasını sağlamaktadır. Bu, kısaca, siyasî faaliyetin esas olarak yerel (eyalet ve mahallî idareler) düzey(in)de gerçekleş-mesi demektir. Bu durum yurttaş taleplerinin nispeten az bir kısmının, başında Başkanın olduğu merkezî (federal) devlete yönelmesini sağ-lamaktadır. Amerikan sisteminin anayasa sayesinde olmaktan ziyade anayasaya rağmen işlediğini belirten Sartori de “yerel-merkezli siya-set”i bunu mümkün kılan faktörler arasında saymıştır. Yine Sartori’ye göre, Amerika’da siyasetin ilkeler temelinde yapılmaması ile partilerin zayıf ve disiplinsiz olması da Amerikan sisteminin işlemesini sağlayan “anayasa-dışı” etkenler arasındadır (Sartori 1994: 89). Yazarın siyasetin ilkeler temelinde yapılmamasından kast ettiği, partiler arasında keskin ideolojik saflaşmaların olmamasının partileri birbirine yaklaştırması ve Amerikalıların ideolojik olmaktan çok pragmatik davranma eğiliminde olmalarıdır.

Zayıf ve disiplinsiz partilerin ABD’de başkanlık sisteminin işleyişini ko-laylaştırdığı da yaygın bir gözlemdir. Bununla beraber, Sartori disiplinsiz partilerin başkanlık sisteminin işleyişini kolaylaştırdıkları iddiasının genelleştirilemeyeceğini belirtmektedir (Sartori 1994: 177). Birçok ya-zar ayrıca başkanlık sisteminin başarısı için iki-partili sistemi de gerekli görmektedir. Scott Mainwaring bu iddiayı daha da ileri götürerek, iki partililiğin sadece Amerikan başkanlığı için değil, genel olarak başkan-lık sistemlerinin işlemesi için şart olduğunu, çok-partili siyasî yapının ise başkanlık sistemlerinin tipik problemlerini azdırdıklarını iddia etmekte-dir.8 Ona göre, istikrarlı birçok-partili ve istikrarlı başkanlık demokrasi-si imkânsız değilse de iki-partili demokratik başkanlıktan daha zordur (Mainwaring 1992: 116). Sartori de başkanlık sistemlerinin iki-partili ya-pıyla, çok partililikle olduğundan daha iyi işlemesinin muhtemel oldu-ğunu kabul etmektedir (Sartori 1994: 177).

Yukarıda, başkanlık hükümeti sisteminin genelleştirilebilir (ihraç edile-bilir) olmaktan çok, ABD’nin -çoğu tarihsel-kültürel nitelikte olan- kendi özel şartlarında kabaca başarılı bir şekilde işleyebilen bir model oldu-ğunu dile getirdim. “Başarılı”dan kastettiğim, sadece kurumsal yapı ve mekanizmaların işleyebilirliği değildir; bununla modelin demokratik bir rejim içinde işleyebilirliğini kastediyorum. Onun için, Türkiye’nin bir de-mokrasi olarak kalmak istediği varsayımı altında, eğer kuvvetler ayrılığı ve denge-denetim mekanizmalarıyla birlikte bu sistemin Türkiye’de de işlemesini istiyorsak, o zaman ilk önce yapmamız gereken, bu kurumsal modeli destekleyen Amerika’ya özgü anayasa-dışı etkenlerin Türkiye’de ne ölçüde var olduğunu araştırmaktır.

(1) ABD’de başkanlık sisteminin başarısı, en başta, devlet-toplum ilişki-leri bağlamında ele alınabilecek kimi faktörlere bağlıdır. Bunların başın-da, Amerika’da devlet değil de toplum-merkezli bir siyasî birlik tasav-vurunun hâkim olması gelmektedir. Bunun böyle olması yukarıda işaret ettiğimiz gibi bu ülkede devletin aşağıdan yukarıya bir şekilde ortaya çıkmış olmasıdır, Amerika’da devleti toplum kurmuştur. Bu tarihsel sü-reç Amerika’nın kültürel yapısıyla ve entelektüel geleneğiyle de tutar-lıdır. Hem bu kültürde hem de ABD’nin kuruluş belgelerinde toplumun kurucu özneleri olana bireylerin devletten önce birtakım doğal haklara sahip oldukları kabul edilir. Türkiye’de ise devlet-merkezli bir siyasî tasavvur ve gelenek söz konu-sudur. Toplum varlığını devlete borçludur, çünkü toplumu kuran dev-lettir. Bu kültürde devlete karşı doğal haklara sahip bireyler fikrine yer yoktur. Toplum “cemiyet” olmaktan çok “cemaat” olarak kavranır. Onun için, Türkiye birey yerine komünite, özgürlük yerine otorite, hak yerine ödev, sorgulama yerine itaate dayanan bir kültürel ve fikrî iklime sahiptir.

Devletten bağımsız bir hak ve hukuk tasavvuru hemen hemen yoktur; aksine genellikle “haklar” birer devlet bağışı olarak görülürler. Bütün bu özellikler kollektivite adına söz söyleme ve buyurma konumunda olan kişi veya kişilerin iktidarının sorgulanamazlığıyla sonuçlanır.

(2) Devlet-toplum ilişkileriyle ilgili başka bir nokta otoriteye bakış ko-nusudur. Tipik bir Amerikalı devlete kuşkuyla bakar; devleti hayırhah bir kurum olarak değil de, zorunlu bir kötülük olarak görür. Onun için Amerikalılar devletin faaliyet alanının alabildiğine sınırlı olmasından ya-nadırlar; devletin, bireylerin devlet öncesinde var olan doğal haklarını korumak ve hukuk yoluyla adaleti sağlamanın pek fazla ötesine geçme-sini istemezler.

Türkiye bu bakımdan da Amerika’dan çok farklıdır. Ortalama bir Tür-kiyelinin otoriteden ve devletten kuşku duymak için bir nedeni yok-tur. Onun zihninde devlet özünde iyidir; “kötü” olan devlet değil, onu yöneten kişilerdir. Devlet özünde hayırhah bir kurumdur ve toplumun velinimetidir. Buna bağlı olarak, Türkiye’de “sınırlı devlet” fikrinin de ne tarihsel ne de kültürel bir dayanağı vardır. Aksine devlet toplumun ka-derinden sorumludur; toplumun iyiliği de kötülüğü de, refahı da sefaleti de devlete bağlıdır.

(3) Amerika’da güçlü ve özerk sivil toplumun varlığı tarihsel bir veri-dir. Orada devlet “aşağıdan yukarıya” kurulmuş olduğu gibi, “aşağıdan yukarıya” denetlenir de. Bu denetim, esas olarak, toplumun kendi işle-rini yine kendisinin yönetmesi için bir araya gelip organize olabilmesi sayesinde mümkün olmaktadır. Devlet ayrıca eyaletler tarafından da frenlenir. Örgütlü sivil toplumun varlığı aynı zamanda devlete düşen “kamusal işler” payının azalması, yani devletin faaliyet konusu bakımın-dan sınırlanması da demektir. ABD’de siyasî partiler, sendikalar, işveren örgütleri, kiliseler ve muhtelif dava ve çıkar gruplarını içine alan sivil-si-yasal örgütlerin ve medyanın varlığı devlet üzerinde etkili bir denetim işlevi görmektedir. Özgür ve bağımsız medya Amerikan demokrasisinin yapı taşlarındandır.

Aynı perspektif açısından Türkiye’ye baktığımızda ise manzara çok farklıdır. Yukarıda işaret edilen devlet-merkezli tarihsel ve kültürel ya-pısı nedeniyle Türkiye’de devletten bağımsız, kendi ayakları üstünde durabilen ve gerektiğinde devlete meydan okuyacak bir sivil toplum geleneği yoktur. Örgütlenme, birlikte iş yapma ve kamusal duyarlılık Türkiye toplumunda çok zayıftır. Dahası, Türkiye’de devlet desteğindeki korporatist düşüncenin gücü, «sivil toplum örgütleri» denen oluşumla-rın devletin uzantısı olarak ortaya çıkmasını sağlamakta veya bunların zamanla devlete eklemlenmelerine («devlet işbirlikçisi» haline gelmelerine) yol açmaktadır. Ayrıca, Türkiye’de medya halkın kamu işlerinin gidişatı hakkında doğru bilgi edinmesine ve uyanık bir kamuoyunun oluşmasına hizmet edecek bir özelliğe sahip değildir. Öteden beri hiç-bir zaman devlete mesafeli duramamış olan medya son yıllarda tama-men siyasî iktidara bağımlı hale gelmiş ve daha önce sahip olduğu çok mütevazı ölçülerdeki çeşitliliğini de yitirmiştir. Dolayısıyla, Türkiye’de devleti frenleyebileceğini umabileceğimiz bir sivil toplum canlılığından ve medya denetiminden söz edemeyiz.

(4)   ABD’de başkanlık sisteminin nispî başarısını mümkün kılan faktör-lerden biri de, elbette tarihsel arka planı sayesinde, devlet örgütünün adem-i merkeziyetçi yapısıdır. Amerikan federalizmi devlet iktidarının eyaletler ve mahallî idareler düzeyinde yerelleşmesini sağlayarak, mer-kezde -dolayısıyla başkanda- aşırı güç toplanmasını önlemektedir. Er-gun Özbudun’un (2015: 3) dediği gibi, “ABD’nin federal yapısı, birçok temel kamu hizmetinin federe devletler veya yerel yönetimler düze-yinde görülmesi anlamına gelir ve federal devlet düzeyindeki kilitlen-melerin vahametini nispeten azaltır.” Eyaletlerin varlığı aynı zamanda merkez üzerinde bir fren etkisi yapmaktadır. Tersinden söylersek, siya-setin esas olarak merkezde yoğunlaştığı ve yerel odaklı siyasetin sistem içinde dikkate değer bir yer tutmadığı ülkelerde başkanlık sisteminin kişisel iktidarın yolunu açması kuvvetli bir ihtimaldir. Türkiye’nin devlet yapısı da hem üniterdir hem de aşırı merkeziyetçidir. Yerel siyasetin ge-nel siyaset üzerinde etkisi olması bir yana, burada yerel siyaset aslında “siyaset” bile değildir ve merkezin bir uzantısından ibarettir. Başka bir ifadeyle, Türkiye’de aslında “local government” (mahallî hükümet) yoktur.

(5)    Siyasî partilerin yapısı bakımından da ABD ile Türkiye arasında önemli farklar vardır. Amerikan başkanlık sisteminde örgütsel tutarlığı (cohesion) zayıf ve disiplinsiz partilerin varlığı, bu ülkede resmî “kuv-vetler ayrılığı”na rağmen devlet yönetiminde koordinasyon ve işbirliği-ni kolaylaştıran “anayasa-dışı” bir etkendir. Nitekim “Amerikan partileri, ideolojik birlik ve parti disiplininden nerdeyse tamamen yoksun, tür-deşlikten uzak geniş siyasal koalisyonlardır. Bu nedenle, bir başkanın, belli bir politikası için kendi partisine mensup bazı Kongre üyelerinden destek alamadığı, buna karşılık bazı muhalefet mensuplarınca destek-lendiği durumlar çok görülmüştür.” (Özbudun 2015: 3)

Oysa Türkiye’de siyasî partiler, Amerika’dakilerin aksine, sıkı disiplinlidir. Dahası, Türkiye’de söz konusu olan, tabir caizse, “demokratik disiplin” bile değil, güçlü bir hiyerarşik örgütlenme bağlamında işleyen “lider sultası”dır. Türkiye’de hâkim olan “kişi kültü” ile birlikte düşünüldüğün-de, muhtemel bir başkanlık modeli içinde bu etken, -genel oyla seçildiği için “millî irade”yi temsil ettiğine inanılan- başkanın partisi aracılığıyla hemen hemen bütün devlet iktidarını kendisinde toplanmasına imkân verebilir.9 Ayrıca, son yıllarda kamu bürokrasisinin tarafsızlığını büsbü-tün yitirerek neredeyse bir parti aygıtı haline dönüşmüş ve Weberci anlamda rasyonel-hukukî değil fakat kişisel sadakat temelinde işler hale gelmiş olmasının bu riski daha da artıracağı açıktır.

(6) ABD’de gerek hukukun üstünlüğü fikrinin gerekse yargı bağımsızlı-ğının tarihsel temelleri hem kurumsal hem de kültürel anlamda sağlamdır. Daha özel olarak, ABD anayasası baştan beri Yüksek Mahkeme’yi, başkanı ve Kongre’yi denetleyip dengeleyebilecek gerçek bir “üçüncü güç” olarak düzenlemiştir. Ayrıca, anayasal süreklilik de Mahkeme’nin bu konumunun yurttaşların tasavvurunda güçlü bir fikir halinde yer et-mesini sağlamıştır.

Bu açıdan bakıldığında Türkiye’de tamamen farklı bir manzarayla karşı-laşırız. Türkiye’de hukukun üstünlüğü ve yargı bağımsızlığının bırakınız yerleşik bir gelenek olmasını, bu ilkelerin önemine dair güçlü bir bilincin olduğu bile kuşkuludur. Kaldı ki, son birkaç yılda hem hukuk fikri büsbütün tahrip edilmiş, hem de yargı yürütmeyle tamamen “uyumlu” hale getirilmiştir. Böylece, muhtemel bir başkanlık modelinde Türkiye, başkanın keyfî yönetime kaymasını önleyecek güçlü ve bağımsız yargı avantajına da sahip değildir.

(7) Nihayet, Türkiye Amerika’ya nispetle daha devletçi bir ekonomik yapıya sahiptir. Bu da Türkiye’de devletin toplumun “velinimeti” olduğu fikrine kurumsal bir karşılık sağlamaktadır. Devletin iktisadî hayat üze-rindeki doğrudan ve dolaylı kontrolü onun bir “rant dağıtımı” mekaniz-ması olarak işlemesine imkân vermektedir. Başka faktörlerle birlikte bu durum toplumun devlete bağımlılığını teşvik etmek suretiyle Türkiye’de sivil toplumun oluşmasını önlemektedir. İktidarların kamu kaynaklarına keyfince tasarruf edebilmesine ve vergi politikası ve el koyma benzeri yollarla toplumun zenginliğine hükmedebilmesine imkân veren bu dev-letçi yapının yürütme gücünü elinde bulunduranlara sağladığı iki büyük avantaj vardır ki bunların her ikisi de özgürlük ve demokrasinin aleyhi-ne işler. İlk avantaj, siyasî iktidarın ekonomik araçları kullanarak sada-kati ödüllendirirken “ihanet”i -yani, eleştiri ve muhalefeti-cezalandırma imkânına sahip olmasıdır. Bu ödül ve ceza sistemi özellikle medyanın iktidardakiler tarafından kontrol edilmesinde son derece işlevseldir. Bu devletçi yapı ikinci olarak, siyasî iktidarın, “rant dağıtımı” mekanizmasını ve başka iktisadî ve sosyal araçları kullanarak kendi toplumsal tabanını genişletebilmesini ve bu durumu sürdürebilmesini kolaylaştırmaktadır. Bunlar Türkiye’de muhtemel bir başkanlık sisteminde kamu kaynakla-rını kontrol eden popülist-otoriter bir başkanın kendi keyfî yönetimini uzunca bir süre garanti etmesine yarayacaktır.

Sonuç olarak, Türkiye’yle ilgili bütün bu kurumsal ve kültürel etkenleri göz önüne aldığımızda, ABD’deki kurumsal çatısının aynen aktarılması halinde dahi -ki böyle bir ihtimal zaten yoktur-, Türkiye’de başkanlık benzeri bir sistem kurulmasının özgürlükçü-çoğulcu demokrasiye hiz-met etme şansı ne yazık ki bulunmamaktadır. Aksine, böyle bir mo-del Türkiye’de, çok büyük ihtimalle, başkan konumuna geçecek olan bir kişinin popülist-otoriter yönetimiyle sonuçlanacaktır. Bu, kimin baş-kan olacağından bağımsız, objektif bir değerlendirme olmakla beraber, şunu da biliyoruz ki, hâlihazırda “başkancı” bir sistem üstünde ısrar eden irade bunu özgürlük ve demokrasi için değil fakat kontrolsüz güç arayışının bir sonucu olarak istemektedir.

F. AKP’NİN ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ
ÖNERİSİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ

Adalet ve Kalkınma Partisi’nin “başkanlık sistemi”ne ilişkin Anayasa değişikliği önerisi nihayet 10 Aralık günü 316 milletvekilinin imzasıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunuldu. Önce, bu önerinin hükümet sis-temi değişikliğiyle ilgili olarak neler öngördüğüne bakalım. Genel bir gözlem olarak şunu belirtmek gerekir ki, bu öneri beklendiğinden daha kapsamlı bir değişiklik paketidir ve bunda hükümet sistemi değişikliği-nin gerektirdiği ölçüyü aşan öneriler yer almaktadır. Ayrıca, Cumhur-başkanını ile Meclisin aynı çoğunluk tarafından seçilmesini öngörmesi bakımından bu teklifi çoğunluğun egemenliği anlayışı yönlendirmiş gö-rünmektedir.

Bu analizde anayasa değişikliği teklifinin esas olarak hükümet sistemi değişikliğiyle ilgili kısmı ele alınacaktır. Hükümet sistemiyle ilgili olarak, ilk önce, 2007 yılında yapılan bir değişiklikle cumhurbaşkanının halk ta-rafından seçilmesi yönteminin zaten anayasallaştırılmış olduğunu hatır-latalım. Gündemdeki anayasa değişikliği teklifi bunun ötesine geçerek tam bir hükümet sistemi değişikliği -ve bu yolla bir rejim değişikliği-öngörmektedir. Önerilen model ilk bakışta başkanlık sistemini andır-maktaysa da, aşağıda açıklayacağım gibi, gerçekte eşine az rastlanır, büsbütün başka bir modelle karşı karşıyayız.

Hatırlanacağı gibi, başkanlık sistemi tipik “kuvvetler ayrılığı” sistemidir ve kuvvetlerin birbirini frenleyip dengelemesi esasına dayanır. Bunun dışında, başkanlık sisteminin tanımlayıcı unsurları şunlardır: (1) Devlet ve hükümet başkanı halk tarafından seçilir, (2) Yürütme yetkisi başka-na aittir, (3) Başkanın görev süresi sabittir, bu süre içinde görevden alınamaz. TBMM’ye sunulan anayasa değişikliği teklifine baktığımızda, bunun sayılan üç unsuru da içerdiğini görüyoruz. Buna karşılık, önerilen model ne kuvvetler ayrılığına dayanmaktadır, ne de fren ve denge me-kanizmaları içermektedir.

Nitekim değişiklik teklifine göre, cumhurbaşkanı (aslında “Başkan”) iki turlu bir seçimle doğrudan doğruya halk tarafından seçilecektir (m. 8/ m. 101)10. Esasen, bu unsur 2007 yılında yapılan anayasa değişikliği ile sağlanmış durumdaydı. Bu arada, tuhaf bir ayrıntıya da değinmek ge-rekir: Bu anayasa değişikliği kabul edilirse, Türkiye’de artık sadece do-ğuştan vatandaş olanlar cumhurbaşkanı seçilebilecektir

Cumhurbaşkanı seçiminde siyasî parti grupları yanında, % 5 oy almış partiler veya partiler bloku ve 100.000 vatandaş da cumhurbaşkanlı-ğına aday gösterebilecek (m. 8/m. 101). Cumhurbaşkanı seçimi 5 yıl-da bir TBMM seçimi ile birlikte yapılacaktır (m. 4/m. 77). Ayrıca, gerek Meclisin aldığı yenileme kararı gerekse cumhurbaşkanının TBMM’yi fes-hetmesi (“Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar vermesi”) (m. 12/m. 116) durumlarında da yine her iki seçim birlikte yapılacak-tır. Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis yenileme kararı verirse, cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir; bu şekilde seçilen Meclis ve cumhurbaşkanının görev süreleri de 5 yıldır (m. 12/m. 116). Böylece, teorik olarak, bir kişinin 15 yıla yakın bir süre cumhurbaşkanlığı yapması mümkün olmaktadır.

Görevdeki cumhurbaşkanının toplam görev süresini 10 yılın üstüne çı-karabilecek başka bir düzenleme teklifin (Anayasanın 106. maddesini değiştiren) 11. maddesinde yer almaktadır. Buna göre, eğer cumhurbaş-kanlığı makamı boşaldığında TBMM’nin normal seçimlerine bir yıldan fazla bir süre varsa, boşalma üzerine seçilen cumhurbaşkanı TBMM’nin seçim tarihine kadar göreve devam eder, ancak bu süre onun için bir “dönem” sayılmaz. Bunun pratik sonucu şudur: Cumhurbaşkanlığı ma-kamının boşalması üzerine yeni seçilen cumhurbaşkanı TBMM’nin nor-mal seçim tarihine kadar yaptığı göreve ilâve olarak iki dönem (10 yıl) daha cumhurbaşkanlığı yapabilir. Eski cumhurbaşkanı göreve başladık-tan diyelim ki kısa bir süre sonra ölmüşse, yeni seçilen cumhurbaşkanı-nın toplam görev süresi yine 15 yıla yaklaşabilir.

Anayasa değişikliği teklifine göre, cumhurbaşkanı aynı zamanda devletin de başıdır. Cumhurbaşkanı Anayasanın uygulanmasını ve Devlet organ-larının düzenli ve uyumlu çalışmasını “temin” edecektir (m. 9/m. 104). Bu “tuhaf” bir düzenlemedir, çünkü bu sistemde cumhurbaşkanının asıl yetkisi yürütme alanına ilişkindir. Onun devlet başkanlığı sıfatı sembolik olup, yürütme dışındaki devlet organlarına vesayet etmesi gibi bir yetki-yi içermez. Oysa cumhurbaşkanının (“başkan”ın) devlet organlarının şu veya bu şekilde çalışmasını “temin edebilmesi” için yasama ve yargıya da emir verebiliyor olması gerekir. Ayrıca, Anayasa değişikliği önerisi Cum-hurbaşkanının partisiyle ilişkisini korumasına izin vermektedir, yani cum-hurbaşkanı “tarafsız” olmak zorunda değildir. Şu halde, partizan bir cum-hurbaşkanı “Devlet”in uyumlu çalışmasını nasıl “temin” edebilecektir?

İkinci olarak, değişiklik önerisinde yürütme yetkisi münhasıran seçilmiş cumhurbaşkanına verilmektedir (m. 9/ m. 104 [1], m. 19/ m. 8). Bununla tutarlı olarak, Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu kurumları kaldırılmakta-dır (m. 19). Üçüncü olarak, cumhurbaşkanının beş yıllık bir süre için se-çilmesi ve istisnaî olarak Yüce Divan’a sevk dışında görevden alınama-yacağı öngörülmektedir (m. 8/m. 101[2]; m. 10/m.105).

1. Kuvvetler Ayrılığı Yerine Kuvvetler Birliği

Ne var ki, ilk bakıştaki bu benzerliğe rağmen, bu öneri prototipini Ame-rikan anayasasının oluşturduğu demokratik başkanlık modelinden iki önemli noktada ayrılmaktadır. Birincisi “kuvvetler ayrılığı”yla ilgilidir. Hatırlanacağı gibi, başkanlık hükümeti öteden beri literatürde “tipik kuvvetler ayrılığı sistemi” olarak nitelenir. Nitekim Amerikan sisteminde yasama ile yürütme birbirinden bağımsızdır; en başta, Başkan ile Kong-re (yasama organı) farklı zamanlarda seçilirler. Bunlar işlevsel olarak da farklılaşmışlardır, yani Başkan yasama alanına giremez; kanunları veto edebilirse de kendisi ne kanun yapabilir ne de kanuna eşdeğer kural koyabilir.

AKP’nin önerisi ise, tam tersine, yasama ile yürütmenin ayrılığına değil birliğine dayandırılmıştır. Bu bilinçli bir tercihtir; önerinin arkasındaki iradenin kuvvetler ayrılığından uzaklaşmak ve iki kuvveti kaynaştırmak için özel bir gayret sarf ettiği dikkatlerden kaçacak gibi değildir. Bir kere, cumhurbaşkanı ile TBMM’nin görev süreleri beş yıl olarak eşit-lenmiş ve ikisinin seçimlerinin aynı gün yapılması öngörülmüştür (m. 4/m.77). Teklifin 11./106. maddesi (cumhurbaşkanlığı makamının boşal-ması) ve 12./116. maddelerinde de (TBMM’nin seçimlerin yenilenmesine karar vermesi ile Cumhurbaşkanının TBMM’nin seçimlerinin yenilenme-sine [Meclisin feshine] karar vermesi hallerinde) de her iki seçimin bir-likte yapılacağı belirtilmiştir.

Burada başka bir önemli nokta da şudur: Cumhurbaşkanının Meclisi feshetme yetkisi parlamenter rejimlere özgü olup başkanlık sistemiyle bağdaşmaz. Fesih yetkisi yasamanın yürütme karşısındaki bağımsızlığı-nı ortadan kaldırması bakımından kuvvetler ayrılığına aykırıdır ve cum-hurbaşkanını normal başkanlık modeline göre çok daha güçlendirmek suretiyle tek adam yönetiminin yolunu açabilir.

Bu anayasa değişikliği teklifinde yasama-yürütme ayrılığından uzaklaş-manın başka bir göstergesi de işlevsel planda karşımıza çıkmaktadır. Bunun başlıca iki örneği vardır ve ikisi de cumhurbaşkanının TBMM’nin görev alanına müdahalesi mahiyetinde olup, onu yasama karşısında güçlendirmektedir. Birincisi, Cumhurbaşkanının güçlü kararname yet-kilerine sahip kılınmış olmasıdır. Başka bir deyişle, Cumhurbaşkanı ka-rarname adı altında yasama yetkisi kullanacaktır. Nitekim bu öneride, hâlihazırda yürürlükte olan anayasal sistemdeki «kanun hükmünde ka-rarname»nin (KHK) yerine «Cumhurbaşkanlığı kararnamesi» (m. 9/m. 104) ikame edilmiştir. Ama ikisi arasında çok önemli bir fark vardır: KHK’ların aksine, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ne Meclisin çıka-racağı bir yetki kanununa dayanmaları, ne de çıkarıldıktan sonra Meclisin onayına sunulmaları şarttır. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi Cumhur-başkanının re’sen yaptığı bir işlem olacaktır.

Ayrıca, Cumhurbaşkanı olağanüstü kararname de çıkarabilecektir Olağanüstü döneme özgü Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de yetki kanu-nuna dayanmak zorunda değildir. Buna karşılık bu kararnamelerin ya-yımlandıkları gün Meclisin onayına sunulmaları ve Meclisin bir ay içinde bunları görüşüp karara bağlaması gerekir, aksi halde kendiliklerinden yürürlükten kalkarlar. Bu arada, Cumhurbaşkanı kanunların uygulanma-sını sağlamak üzere ve kanunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik de çıkarabilir.

Gerçi olağan kararnamelerin sosyal ve ekonomik haklar dışındaki temel hakları düzenleyememeleri, “yürütme yetkisine ilişkin konular”la sınır-lı olmaları (m. 104), Anayasanın münhasıran kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda çıkarılamayacak olmaları ve kanunlardan farklı hükümler içermeleri durumunda kanun hükümlerinin uygulanacağı şek-lindeki dört ayrı kayıtla (m. 9/m. 104), Cumhurbaşkanının bu husustaki yetkisinin ciddî olarak sınırlanmış olduğu düşünülebilir. Ancak, ilk bakış-ta sanılabileceğinin aksine, birincisi hariç bu kayıtların Cumhurbaşkanı-nı ciddî olarak sınırlayabileceği şüphelidir.

İlk olarak, “yürütmenin yetkisine ilişkin konular”ın normatif değeri ol-ması için, söz gelişi Fransız Anayasasında olduğu gibi, bazı konuların düzenlenmesinin açıkça yürütmeye tahsis edilmiş, yani yasamanın yet-ki alanı dışında bırakılmış olması gerekir. Böyle bir durum söz konusu olmadığına göre, “yürütme yetkisine ilişkin konular”ın neler olduğunu belirlemek Cumhurbaşkanının takdirine (keyfine) kalmış demektir. Bu durumda Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılabilirse de, aşağıda açıklanacak nedenlerle, bundan sonuç alınması şansı yok gibidir.

Bu arada belirtmek gerekir ki, Türk kamu hukuku geleneğinde yasama organının düzenleyemeyeceği veya yürütme lehine düzenlemekten fe-ragat etmiş sayılacağı bir alan yoktur. Esasen, yürütme tanımı gereği “kanunların uygulanması”dır; kanunları uygulamak suretiyle kamu işle-rini sevk ve idare etmektir. 

Ayrıca, “Anayasanın münhasıran kanunla düzenlenmesini öngördüğü konular” kaydı da Cumhurbaşkanını pek sınırlayamaz. Çünkü bu konu-lar da hem çok değildir, hem de Cumhurbaşkanının bu kayda riayet etmemesi halinde Anayasa Mahkemesi’ne başvurmak da sahici bir çare değildir. Kaldı ki, değişiklik teklifinde kanunla düzenlenmesi gereken bir alanda cumhurbaşkanına da yetki tanınmak suretiyle bu konuda belir-sizlik yaratıldığı en azından bir durum da vardır. Nitekim Anayasanın 123. maddesinin İdarenin kanunla düzenleneceğini öngören birinci fıkrası korunurken, öbür yandan değiştirilmesi öngörülen üçüncü fıkrası cumhurbaşkanına kararname ile -üstelik kanuna dayanma zorunluluğu olmaksızın- kamu tüzel kişiliği kurma yetkisi vermekte (m. 14) ve 126. maddenin üçüncü fıkrasına merkezî İdare kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği hük-mü (m. 15) eklenmektedir. Bu düzenleme, “münhasıran kanunla düzen-lenmesi öngörülen konular” kriterini adeta bilinçli olarak işlemez kılmak için getirilmiştir.

Son olarak, kanunlarla kararname hükümlerinin çatışması halinde kanun hükümlerinin geçerli olacağı kaydının da pratik değeri fazla değildir. Çün-kü öncelikle böyle bir çatışmanın varlığının tespiti gerekir. Bu da, ancak bir mahkeme tarafından yapılabileceğine göre, uygulamada çoğu zaman kararname uygulanmaya devam edecek demektir. Kaldı ki, psikolojik ne-denlerle mahkemelerin, bu model içinde devletin adeta patronu, devletin tepesindeki güçlü bir vesayet makamı konumunda olan cumhurbaşkanı-nın işlemini iptale cesaret etmeleri oldukça zayıf bir ihtimaldir.

Yürütmenin yasamanın alanına daha az önemli olan ikinci müdahale-si ise, Cumhurbaşkanının TBMM tarafından kabul edilen kanunları geri gönderme yetkisiyle ilgilidir. Buna göre, Cumhurbaşkanı tarafından geri gönderilen bir kanun TBMM tarafından olağan karar yeter sayısıyla de-ğil, “üye tamsayısının salt çoğunluğuyla” kabul edilebilecektir. Gerçi güçlendirilmiş olsa da Cumhurbaşkanının yasama sürecini geciktirme-ye ilişkin bu yetkisinin ABD sistemindeki benzeri gibi halâ tam bir veto yetkisi olmadığı haklı olarak söylenebilir. Bu doğru olmakla beraber, Cumhurbaşkanının istediği zaman feshedebileceği (m. 12/m. 116) bir Meclis’in onun iradesine direnmesinin hiç de kolay olmadığını da teslim etmek gerekir. Kaldı ki, bu sistem içinde büyük ihtimalle Mecliste de Cumhurbaşkanının partisi çoğunlukta olacağından, Meclisin direnmek istemesi de zaten söz konusu olmayacaktır.

AKP’nin önerdiği modelin kuvvetler ayrılığı açısından eleştiriyi hak eden başka bir önemli özelliği de yargının yürütme karşısındaki konumudur. Değişiklik teklifinin hemen ilk maddesinde Anayasanın yargıyla ilgili 9. maddesine küçük bir ek yapılmaktadır. Buna göre, mahkemeler artık sadece bağımsız değil, “tarafsız” da olacaklardır. Fakat bu değişiklik önerisinin yarattığı iyimserlik, teklifin yargıyla ilgili diğer düzenlemeleri okununca maalesef hemen hayal kırıklığına dönüşüyor. Bu gözlemi HS-YK’nın yerine geçmesi önerilen yeni kurulun ve Anayasa Mahkemesi’nin yapısından hareketle temellendirebiliriz.

Değişiklik teklifinin 17. maddesine (m. 159) göre, mevcut Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu “Hâkimler ve Savcılar Kurulu” (HSK) adını alacak ve hâlihazırda 22 olan üye sayısı 12’ye inecek, bu arada yedek üye-lik kalkacaktır. Keza, 2010 anayasa değişikliğiyle kabul edilen seçimli üyelik de kaldırılmaktadır. Böylece, bu Kurulda artık hâkim ve savcıların kendilerinin seçtikleri “kürsü hâkimleri” bulunmayacak. Adalet Bakanı yine Kurulun başkanıdır, onun katılmadığı toplantılara ise onun yerine müsteşarı katılacaktır.

Hakimler ve Savcılar Kurulu’nun Bakan dışındaki 11 üyesinin 5’ini öğre-tim üyeleri ve avukatlar ile birinci sınıfa ayrılmış yargıç ve savcılar ara-sından doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı atayacak; 6’sını ise TBMM yine hukukçu öğretim üyeleri ve avukatlar ile yüksek yargıç ve savcılar arasından seçecektir. TBMM’nin üyeleri seçme usulünde, ilk iki oylama-da nitelikli çoğunluk (sırasıyla 2/3 ve 3/5) şartı bulunmakla beraber, ikinci oylamada da seçim tamamlanamazsa üyenin kim olacağı en çok oy alan iki aday arasında kur’a çekilmesi suretiyle belirlenecektir. Bu durumda, kimin seçileceği fiilen Mecliste çoğunlukta olan parti tarafın-dan belirlenecek demektir. Cumhurbaşkanı seçimiyle TBMM seçiminin her halükârda birlikte yapılacak olmasının sonucu olarak, hemen hemen her zaman her iki organı da aynı siyasî çoğunluğun kontrol etmesi ola-cağından, konumunu bu siyasî çoğunluğun -dolaylı olarak da Cumhur-başkanına- borçlu olan HSK’nın yönettiği bir yargı sisteminin bağımsız ve “tarafsız” olması mümkün görünmemektedir.

Benzer bir durum Anayasa Mahkemesi bakımından da söz konusudur. Anayasa Mahkemesi oluşum şekli itibariyle yasama ve yürütmeden (özellikle ikincisinden, yani Cumhurbaşkanından) gerçek anlamda ba-ğımsız değildir. Şöyle ki: Anayasa değişikliği teklifi (m. 19/D) Anayasa Mahkemesi’nin üye sayısını 17’den 15’e indirmek